21世纪经济报道记者 闫硕 北京报道
6月24日，《中华人民共和国医疗保障法（草案）》（以下简称《医疗保障法》）提请十四届全国人大常委会第十六次会议首次审议，依法健全全民基本医保制度，有效保障参保人合法权益，打牢人民群众病有所医制度基础。
《医疗保障法》共7章50条，系统规定医疗保障体系框架、加强医疗保障基金运行管理、优化医疗保障服务、强化监督管理。医疗保障法立法坚持以人民为中心，增进民生福祉，同时尽力而为、量力而行，坚持医疗保障水平与经济社会发展水平相适应；坚持改革和法治相统一，将成熟定型的改革成果明确为法律制度，对还需进一步改革的事项作出原则规定，留出改革探索空间；做好法律制度之间的统筹衔接，着重规定医疗保障的体系框架和基本制度。
北京中医药大学卫生健康法治研究与创新转化中心主任邓勇向21世纪经济报道记者表示，《医疗保障法》是医疗保障领域的基本法、综合法，统领医保制度发展全局，构建多层次医疗保障体系，明确各保障制度之间的区分与衔接，以及各个职能部门之间的分工与协作。《医疗保障法》是巩固改革成果、实现制度定型的必然路径，也是回应民生关切、维护社会公平的重要举措，对健全国家治理体系具有深远意义。能有效保护参保人合法权益，打牢人民群众病有所医的制度基础。
首都医科大学国家医保研究院原副研究员仲崇明向21世纪经济报道指出，《医疗保障法》是一部实践出来的法律，覆盖过去、现在、未来。正是基于过去数年来在医疗保障领域一些行政法规、部门规章等的不断出台和梳理调整，《医疗保障法》在当下即能鲜明指导下位法律法规再发展，压实高质量立法规划。
加速落地
医疗保障事关全民，是减轻群众就医负担、增进民生福祉、维护社会和谐稳定的重大制度安排。然而，目前我国只有2010年的《中华人民共和国社会保险法》对职工基本医疗保险进行规制，并不能涵盖整个医疗保障体系。
“现有法律规范散见，导致相关各方权责界限模糊，医保基金监管等工作缺乏上位法依据。同时，医疗保障实践不断发展，涉及多领域工作，需要专门立法维持稳定性和连续性，明确各方权利义务。此外，构建公平可持续的医疗保障体系也需要通过立法明确筹资责任等。”邓勇指出，因此，急需一部具有纲领性地位的法律，推进医疗保障事业高质量发展。
早在2021年，医疗保障法便被纳入全国人大常委会年度立法工作计划，属于“预备审议项目”。同年，国家医保局便公布了《医疗保障法（征求意见稿）》，共8章70条，包括总则、筹资和待遇、基金管理、医药服务、公共管理服务、监督管理、法律责任等，明确医疗保障行政部门、医疗保障经办机构、定点医药机构、参保人员等主体责任。
随后，立法工作持续推进。2022年与2023年 ，医疗保障法均属于全国人大常委会年度立法工作计划中的“预备审议项目”。另外，2023年9月，十四届全国人大常委会立法规划公布，医疗保障法被列为第二类项目，属于“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。2024年，医疗保障法尽管并未出现在全国人大常委会年度立法工作计划，但国务院2024年度立法工作计划中提出，预备提请全国人大常委会审议医疗保障法草案。
需要指出的是，《医疗保障法》在推进的过程中也存在一些难点。邓勇表示，首先是协同难，高位阶立法缺失，导致医疗保障工作协同困难，相关各方权责界限模糊，推进工作缺乏清晰的上位法依据，医保基金监管等工作面临行政法规威慑力不足等现实难题。
“其次是整合难，医疗保障制度构建和实施原则理念差异大，整合式立法难度高，如总则对分则指导意义不大，分则结构有拼凑痕迹，且要处理好与现行多部法规的区分与衔接。此外，规范难。现行医疗保障制度缺乏统一立法规范，存在地域性差异，在个人账户使用规则等方面缺少法定保障和约束，诸多工作亟须通过立法明确筹资责任等。”邓勇说。
今年以来，《医疗保障法》立法进程显著加快。4月27日，国务院常务会议原则通过《中华人民共和国医疗保障法（草案）》，并决定将草案提请全国人大常委会审议。6月24日，该草案提请十四届全国人大常委会第十六次会议首次审议。草案共7章50条，系统规定医疗保障体系框架、加强医疗保障基金运行管理、优化医疗保障服务、强化监督管理。
时隔四年，《医疗保障法》再次进入新阶段。对此，仲崇明表示，多年前，未经历持续深化的医保改革，许多工作基础不如现在这么实在。如今，我们经历了深化医保改革，并且还在这条路上继续，走到一定阶段，因为实践才会更加明确任务的可行必要性以及现实困难。社会关注程度也比四年前增加很多。
如何定位？
《医疗保障法》正式通过后，将成为我国医疗保障领域首部综合性法律，与相关法律法规共同构成社会保障法律体系的重要支柱，具有重大意义。
“医疗保障领域比任何其他领域都值得拥有法律的保驾护航，《医疗保障法》直接链接到我们国家的宪法，为各项医保事务改革背书。这部法律不仅记录着医保事业发展至今的成果，还不断记录着新成果，会不断丰富。”仲崇明认为。
仲崇明进一步指出，对医疗保障领域的一些争议，这部法律给出阶段性的明确、厘清，立规矩。指明各细分领域、环节，以及当前继续高质量发展的工作边界、工作方向和工作目标。对医疗行业、医药产业等，给出一些明确性、指导性，对社会各方面、医保部门、医保服务单位等，体现严肃性，明确职责与担当。此外，对参保者也明确权利以及义务。
在具体的定位上，《医疗保障法》与《社会保险法》等法律有关联又有区别。邓勇表示，《社会保险法》对基本医疗保险有原则性规范，但医疗保障法更全面系统。医疗保障法需与现行多部法规做好区分与衔接，避免重复和矛盾。
需要强调的是，与医疗保障领域内的行政法规、部门规章等相比，《医疗保障法》是上位法，是坐标系。
仲崇明认为，《医疗保障法》总体上体现通用性特征，一些法规、政策则直接体现专用性、具体的情况。理想情况是两者互联互通，都合情合法。《医疗保障法》对诸多相关法规、政策，既是限制，也是督导。它们之间既有沟通，也在协调。几乎所有现行问题、矛盾、舆论意见，都会最终指向到《医疗保障法》，它也必须做承接。《医疗保障法》相比其下的法规、政策，客观上调整最持重，却也是最激烈。
“《医疗保障法》也支持由医疗保障领域外部意见来指导内部工作与改革，面对医保部门、医保服务单位、医保参保者等，有一定的超然性。这部法律旨在持续推进解决医疗保障领域为主的现实问题。《医疗保障法》站得高，也必然看得远。”仲崇明补充道。
影响几何？
毋庸置疑，《医疗保障法》的最终落地会对医保部门、医疗行业、医保参保者等带来诸多影响。
首先，对于医保部门、医保服务单位而言，邓勇认为，《医疗保障法》将明确相关部门在医疗保障中的职责，包括筹资、监管等，促使相关部门更好地履行职责，提高医疗保障治理水平。仲崇明指出，医保部门、医保服务单位将受到最高限制、约束，也被强调哪些是必需的原则、规则、任务目标。
其次，对医疗机构和医药机构而言，邓勇认为，《医疗保障法》将规范其医疗服务行为和药品、医用耗材的采购、定价等行为，加强对其监管，促使其合理提供医疗服务，控制成本。仲崇明表示，医疗行业、医药产业、商保行业等学习参考并遵守《医疗保障法》，可以认清现在必须怎么做，将来必要做什么，明确战略将驶向何处。
需要强调的是，《医疗保障法》在监管领域的执行力度将显著增强，以此推动相关部门行为的规范化。以药品集中采购为例，第11轮集采即将启动，然而在此过程中，串标与恶性竞标事件屡见不鲜，如第七批次国家集中采购中盐酸溴己新注射液串标案件，导致医保基金损失高达数亿元人民币。
此外，有望改善处罚措施仍显不足的现实问题。中国医疗保险官方微信平台近期发文指出，例如，《招标投标法》虽然原则上禁止“串通投标”，但对于“围标”“串标”的具体行为标准（如异常低价协同是否构成违法）并未做出明确界定，而行刑衔接方面也存在漏洞。在行政法层面，轻微违规行为（如非价格协商的技术方案协同）可能不会构成刑事犯罪。而《刑法》仅针对“商议中标价格”等关键行为进行追责。有理由相信，《医疗保障法》正式实施后，将对医药企业集采相关事项的监管做出明确而具体的规定。
《医疗保障法》的最终落地也会对参保人带来影响。邓勇指出，《医疗保障法》将切实保障参保人的合法权益，包括明确待遇保障、异地就医等规则，使参保人在医疗保障中有更明确的法律依据，同时也规范参保人的行为，如防止骗保等。
“总体而言，《医疗保障法》涵盖过去、现在与未来，传承与创新皆是鲜明底色。它的存在，显示必须落地的责任，以及合理想象的空间。”仲崇明补充道。
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